【要点提示】

　　人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这是行政诉讼的一项基本原则，也是行政诉讼中的一个核心问题。合法的具体行政行为，应同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等问题。行政机关所做出的具体行政行为只有同时具备这几个条件的，才属于合法的具体行政行为，缺少其中任何一个条件的，都属于违法的具体行政行为。

　　行政机关的上级主管机关未就具体行政事务实施具体行政行为的，不是该具体行政行为所及行政诉讼案件的适格被告。在这种情况下，原告对行政机关的上级主管机关的起诉依法应予驳回。

　　在土地登记活动中，因土地抵押而设立的土地他项权利证项下的土地状况发生部分变更时，他项权利人应当依变更抵押合同向登记机构申请变更土地抵押登记。他项权利人申请部分注销的，登记机构不予办理，并有权对原他项权利全部予以注销。

　　人民法院在审理行政案件时，如果遇到通过司法审查难以解决的实际问题时，可以通过向行政机关进行司法建议的形式，建议行政机关妥善解决，以达到和谐稳定的社会效果。

【案例索引】

　　陕西省咸阳市杨陵区人民法院（2011）杨行初字第00001号（2011年3月20日）

【案情】

　　原告中国农业银行股份有限公司杨凌示范区支行（以下简称杨凌农行）。

　　被告杨陵区人民政府。

　　法定代表人董*，该区区长。

　　被告杨陵区国土资源局（以下简称区国土局）。

　　第三人宝鸡市农牧良种场。

　　2007年12月29日，原告杨凌农行（抵押权人）和第三人宝鸡市农牧良种场（抵押人）共同向被告区国土局提出书面申请，申请注销杨他项（2004）第16号《土地他项权证书》项下的40亩土地使用权；部分注销杨国他项（2004）第17号《土地他项权证书》项下117.26亩中的12亩土地使用权。同日，被告区国土局对杨他项（2004）第16号《土地他项权证书》项下的40亩土地使用权和杨国他项（2004）第17号《土地他项权证书》项下的117.26亩土地使用权全部办理了抵押权注销登记。原告不服，提起行政诉讼。

　　原告杨凌农行诉称，2002年8月5日，原告与杨凌妙味乳品有限责任公司签订（杨）农银借字第07001号一份，原告向该公司贷款950万元，期限四年，该笔贷款由杨凌乳品厂和第三人提供其国有土地使用权进行抵押担保，并于同日签订了《抵押合同》，两担保人分别以位于杨凌示范区常乐路西段1号143.5亩土地和位于眉县青化柳林滩492.7亩土地为该借款提供抵押担保，同时在被告处办理了抵押登记手续。2004年10月第三人将杨凌妙味乳品厂的部分土地划归其名下。同年11月15日原告与第三人又签订了两份《抵押合同》，仍以杨凌妙味乳品厂的土地进行抵押，并重新在被告处办理了抵押权登记，由被告向原告发放了杨国他项字（2004）第17号《土地他项权利证书》。该证明书载明：土地他项权权利人为原告，义务人为第三人。土地坐落于杨陵区常乐西路1号，他项权利种类为国有土地使用权抵押，贷款金额为950万元，抵押土地面积为78176.03平方米（折合117.26亩）。2010年6月22日原告向咸阳市中级人民法院提起诉讼，要求债务人债务人和担保人偿还借款本金及利息。第三人在2010年8月31日开庭审理期间向法院提交了被告向其出具的杨国用（2004）字610410403042号《国有土地使用权证》复印件，载明被告已于2007年12月29日全部注销了原告的杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证书》上的国有土地使用权抵押。原告当庭对被告注销抵押权登记的事实提出质疑。休庭后原告向法院提出书面申请，要求人民法院到被告处调查取证，查明被告注销原告土地使用权抵押登记的真实性和合法性。被告于同年9月25日来法院才说明了情况，并由法院与其做了谈话笔录。被告承认其是在没有任何合法手续的情况下，违法注销了原告的土地抵押权登记，并且将原告贷款抵押土地进行了转移。至此原告才知道被告的行政行为侵害了自己的合法权益，同时导致原告的851万元的借款失去了抵押担保，无法保证贷款的收回，给原告造成巨大的经济损失。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，请求撤销被告的注销土地抵押登记的行为；赔偿由此给原告造成的851万元的抵押贷款损失。

　　被告杨陵区人民政府书面答辩称，杨陵区人民政府作为县一级人民政府，与原告所诉事实并无任何关联，对注销《土地他项权利证明书》一事既不知晓也没有实施具体的行政行为。原告将杨陵区人民政府以“注销土地抵押登记纠纷”为由提起诉讼完全是错误的。杨陵区人民政府不是本案适格的被告。故请求人民法院对原告的不当之诉依法予以驳回。

　　被告区国土局辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告的起诉已超过了“三个月”诉讼时效的规定，应依法予以驳回。2009年12月29日原告和第三人共同向杨陵区国土局递交了书面申请，请求注销杨他项（2004）第16号《土地他项权利证明书》乡下的40亩土地使用权、部分注销杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》项下117.26亩中的12亩的土地使用权。同日，杨陵区国土局根据原告和第三人的申请依程序办理了注销登记，并告知原告尽快对杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》项下土地抵押登记提出变更申请。原告在当日就已知道注销申请的结果。故其诉讼已超过法律规定的诉讼时效。杨陵区人民政府未对原告的申请实施具体行政行为，故杨陵区人民政府不是本案适格的被告。请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　第三人宝鸡市农牧良种场辩称，被告区国土局注销杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》所抵押土地登记的行为合法有效，原告要求撤销注销登记的诉讼依法应予驳回。2007年12月29日，原告、第三人、妙味公司、同辉公司几方达成协议，因抵押人向同辉公司转让52亩抵押土地，并用所得转让款代妙味公司偿还原告部分借款，原告作为抵押权人同意双方共同向区国土局申请注销杨他项（2004）第16号权证项下40亩土地抵押及杨国他项（2004）第17号权证项下117.26亩中的12亩土地抵押属土地他项权利变更，且17号他项权证在申请注销当时原告未及时交回，从117.26亩中分离注销其中12亩也需抵押权人按规定办理地址变更登记，由区国土局根据变更登记重新换发他项权证。据此，区国土局根据双方的注销登记申请即于当日注销了16号、17号两项他项权证，并在该土地使用证上作了注销登记，并告知抵押权人对17号权利证中剩余土地继续抵押应按他项权变更重新申请办理。嗣后，原告作为抵押权人并未按他项权变更重新申请办理变更登记，故导致了原证已注销而新证未申领的情形。根据《土地登记规则》第32条、第43条、第45条、第58条，《城市房地产抵押管理办法》第35条，《物权法》第194条的规定，结合本案的事实，原告作为抵押权人，在明知区国土局已根据协议书及其与抵押人的注销登记申请已将16号、17号他项权证办理了注销登记的情况下，自己要求将17号他项权证中117.26亩除去12亩其余继续抵押需要按规定重新办理变更登记，由区国土局核发新的他项权证，而自己懈怠疏忽并未按规定申请变更登记，故对导致抵押权放弃丧失的结果应自负其责。区国土局以双方申请依法办理注销16号、17号他项权证的行政行为合法有效，于法有据，并无不当。原告的请求应予驳回。原告的行政诉讼已超过诉讼时效，故其诉请亦应予驳回。如前所述，原告在2007年12月29日明知区国土局已依其与第三人的申请办理了16号、17号他项权利证书的注销登记。如果原告认为区国土局当时全部注销17号证抵押权的行为存在不当之处，依法应当在2008年2月29日之前提出行政诉讼，其于2010年12月8日起诉早已超过《行政诉讼法》第39条规定的三个月的诉讼时效。2008年2月22日区国土局对17号证项下抵押的土地在原告未按规定申请办理抵押变更登记的情况下公告挂牌出让。如果原告认为自己还享有抵押权而被侵权，那麽也应当在2008年5月22日前提出行政诉讼，故其本次诉讼亦早已超过诉讼时效。2008年8月31日及9月1日，在原告诉第三人和妙味公司抵押借款纠纷案的两次开庭中，原告已通过第三人所举的“国土证”上清楚地知道自己所持的17号他项权证已被区国土局注销，如果原告还认为自己的他项权被侵犯，最迟也应在同年12月1日前提起行政诉讼，其于12月8日起诉也超过了诉讼时效。

【审判】

　　杨陵区人民法院审理认为，被告区国土局作为杨陵区辖区内的土地管理部门，依照原告的申请所作出的注销登记行为，符合法定职权，是该案适格的被告。被告杨陵区人民政府虽然是被告区国土局的上级主管机关，但并未对原告的申请实施任何行政行为，故不是本案的适格被告。所以，原告对被告杨陵区人民政府的起诉依法应予驳回。原告杨凌农行和第三人宝鸡市农牧良种场向被告区国土局的“注销登记申请”中请求对杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》项下的117.26亩中的12亩土地使用权予以注销，不是法律意义上的注销申请，而应该是土地使用权抵押变更登记申请。《土地登记规则》第4章第32条规定“依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第43条规定“土地使用权抵押期间，抵押合同发生变更的，抵押当事人应当在抵押合同发生变更后15日内，持有关文件申请变更登记。”从原告和第三人申请的情况看，其申请是根据四方协议的约定，抵押合同发生了变更，即将17号他项权利证项下的12亩出让给案外人，应当依照该规定申请变更登记。但是原告和第三人在递交申请时，对其中17号他项权利证项下的土地申请部分注销，被告区国土局未予办理变更登记是符合法律规定的。《土地登记规则》第1章第5条第1款规定：“土地登记以宗地为基本单位。”第6章第55条规定：“国有土地使用权出让或者租赁期满，未申请续期或者续期申请未获批准的，应当办理注销登记。”第五十八条规定“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”尽管原告向被告区国土局对17号他项权证项下的12亩土地使用权申请了注销，由于该申请不符合《土地登记规则》的以上规定，故被告区国土局对原告17号他项权证项下的全部土地使用权予以注销是符合法律规定的。原告和第三人共同向被告区国土局递交了注销申请，并提交了两份他项权利证明书，当时被告区国土局就对两个他项权利证项下的土地抵押权予以注销，原告将其中16号权利证交回被告区国土局，将17号他项权利证带回。两份权利证所及土地载于一个土地使用权利证下。原告不问情由交被告区国土局一份，带回一份，又称其不知道申请结果，不符合一般常理。由于原告怠于履行变更登记申请的法律义务，致使涉案土地依法转移，应自负其责。退一步说，即使当时原告不知道申请结果，在2010年6月份的民事诉讼中，于同年9月1日前第三人通过法院向其提供的土地使用权利证明书（复印件），就已知道申请结果，但其在2010年12月21日才向法院提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限，应承担对其不利的法律后果，亦应判决驳回其诉讼请求。原告认为其是在2010年9月25日才知道17号他项权利证项下的土地抵押权已被全部注销，与事实不符，其起诉未超过法律规定的诉讼时效，理由不能成立，不予采信。由于被告区国土局根据原告申请所办理的登记符合法律规定，故原告请求被告赔偿其因此造成的损失无法律依据，该请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、第三十九条之规定，判决如下：1、维持被告杨陵区国土资源局2008年12月29日杨国用（2004）字第6104010403042号《国有土地使用证》中所做出的土地使用权注销登记行为；2、驳回原告杨凌农行的其他诉讼请求。诉讼费100元由原告杨凌农行承担。

　　一审宣判后，原告不服，提起上诉。二审驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。

【评析】

　　本案在审理中，原被告及第三人针对合议庭总结的双方无异议的焦点问题，即被告杨陵区国土资源局对涉案土地抵押权注销登记的行为是否合法；原告请求赔偿851万元有无事实依据及法律依据；杨陵区人民政府是否是本案适格被告；原告的起诉是否超过法律规定的起诉期限，双方展开了激烈的辩论。原告认为，被告区国土局在没有任何合法手续的情况下，违法注销了原告的土地抵押权登记，并且将原告贷款抵押土地进行了转移，导致原告的851万元的借款失去了抵押担保，无法保证贷款的收回，给原告造成巨大的经济损失。故请求撤销被告的注销土地抵押登记的行为；被告赔偿由此给原告造成的851万元的抵押贷款损失。被告杨陵区人民政府认为，杨陵区人民政府作为县一级人民政府，与原告所诉事实并无任何关联，对注销《土地他项权利证明书》一事既不知晓也没有实施具体的行政行为。原告将杨陵区人民政府以“注销土地抵押登记纠纷”为由提起诉讼完全是错误的。杨陵区人民政府不是本案适格的被告。故请求人民法院对原告的不当之诉依法予以驳回。被告区国土局认为，根据《行政诉讼法》第39条的规定，原告的起诉已超过了“三个月”诉讼时效的规定，应依法予以驳回。2009年12月29日原告和第三人共同向杨陵区国土局递交了书面申请，请求注销杨他项（2004）第16号《土地他项权利证明书》项下的40亩土地使用权、部分注销杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》项下117.26亩中的12亩的土地使用权。同日，杨陵区国土局根据原告和第三人的申请依程序办理了注销登记，并告知原告尽快对杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》项下土地抵押登记提出变更申请。原告在当日就已知道注销申请的结果。故其诉讼已超过法律规定的诉讼时效。杨陵区人民政府未对原告的申请实施具体行政行为，故杨陵区人民政府不是本案适格的被告。请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人宝鸡市农牧良种场认为，被告区国土局注销杨国他项（2004）第17号《土地他项权利证明书》所抵押土地登记的行为合法有效，原告要求撤销注销登记的诉讼依法应予驳回。原告作为抵押权人，在明知区国土局已根据协议书及其与抵押人的注销登记申请已将16号、17号他项权证办理了注销登记的情况下，自己要求将17号他项权证中117.26亩除去12亩其余继续抵押需要按规定重新办理变更登记，由区国土局核发新的他项权证，而自己懈怠疏忽并未按规定申请变更登记，故对导致抵押权放弃丧失的结果应自负其责。区国土局以双方申请依法办理注销16号、17号他项权证的行政行为合法有效，于法有据，并无不当。原告的请求应予驳回。原告的行政诉讼已超过诉讼时效，故其诉请亦应予驳回。

　　杨陵区人民法院通过开庭审理，根据本案事实，结合《土地登记规则》的相关规定，明确了被告区国土局根据原告的申请作出的注销登记是符合法律规定的。原告的起诉超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限。原告的赔偿请求无事实依据和法律依据。故杨陵区人民法院作出上述判决。

　　人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这是行政诉讼的一项基本原则，也是行政诉讼中的一个核心问题。合法的具体行政行为，应同时具备主要证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等问题。行政机关所做出的具体行政行为只有同时具备这几个条件的，才属于合法的具体行政行为，缺少其中任何一个条件的，都属于违法的具体行政行为。本案中，由于原告杨凌农行在其与第三人的抵押合同发生变更后，未按《土地登记规则》的规定申请变更登记，被告区国土局对其原来的他项权予以注销，办理了注销登记，是符合法律规定的，是合法的具体行政行为。该注销登记行为依法应予维持。

　　行政机关的上级主管机关未就争议的具体行政事务实施具体行政行为的，不是该具体行政行为所及行政诉讼案件的适格被告。原告对行政机关的上级主管机关的起诉依法应予驳回。本案中，被告杨陵区人民政府虽然是被告区国土局的上级主管机关，但是并未就原告与被告区国土局争议的土地登记事务实施具体行政行为，与原告没有形成行政管理法律关系。根据《行政诉讼法》的相关规定，被告杨陵区人民政府不是本案的适格被告。故原告对被告杨陵区人民政府的诉讼依法应予驳回。

　　由于被告区国土局在该案的登记活动中，在程序中有一定的瑕疵，从其提供的证据反映，区国土局在土地登记管理工作中，未严格按照《土地登记规则》的规定办理，如建立土地登记薄制度、告知当事人相关权利义务、送达相关文书无送达回证等；原告杨凌农行申请部分注销17号他项权利证项下的12亩土地抵押权，区国土局对该项申请项下的全部土地抵押权予以注销，虽然基本符合法律规定，但是并未收回该他项权利证书，也未有相关记录在案，从而造成不必要的诉累。法院根据上述情况，向被告区国土局提出了书面司法建议书。

　　行政诉讼中的司法建议，是指人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理，最直接的影响到社会稳定与社会和谐，客观上更需要法院积极延伸审判服务功能。行政诉讼中的司法建议权所要解决的是诉讼外的问题，而且这一问题与案件具有密切的关系，不是毫不相关的问题。行政审判权旨在解决诉讼本体问题，即旨在审查具体行政行为的合法性。近几年来，为适应构建和谐社会的要求，全国各地特别是广大基层人民法院在行政审判活动中大胆创新，通过发送司法建议的形式积极参与社会矛盾化解和社会管理创新活动，取得了十分明显的成效。与此同时，司法建议制度在现实运作过程中也出现了很多问题，特别是一些基层法院发出的行政诉讼司法建议从未得到行政机关的任何回复，“石沉大海”的窘境反过来又极大的挫伤了法院发布司法建议的积极性，进而形成一种无奈的循环：回复越多发布越多，回复越少发布越少，不回复就不发布。

　　为了使行政诉讼司法建议制度发挥其优越的社会效果，作为发送主体的人民法院，应该做好以下几个方面的工作：首先，应加强人民法院行政审判法官的业务培训，提高法官的自身素质，这样才能在具体的行政审判工作中找出问题、找准问题、解决问题，才能制作出高水准的司法建议书，真正说服行政机关自觉落实司法建议的内容。其次，应加强法院与行政机关的沟通与联动。由于司法建议活动解决的是具体行政诉讼以外的问题，同时也是行政诉讼中暴露出的比较敏感的深层次的问题，行政机关一般不会理会是可以理解的。但是只要不断加强同行政机关的沟通与联动，从化解社会矛盾、构建和谐社会的高度取得行政机关的理解与支持，另一方面，行政审判法官也应加强与行政诉讼原告的沟通，说服其协助行政机关解决争议，这样才能使司法建议工作更好的发挥其功效。第三，应充分发挥地方党委、人大的监督作用。由于行政机关在行政诉讼中处于被告地位，而行政机关首长与行政审判法官行政地位的不同，使行政机关在行政诉讼中与法院在一定程度上产生对立和消极情绪是在所难免的。这就需要法院在加强与行政机关沟通的同时，必要时取得地方党委、人大的支持，通过地方党委、人大的监督作用争取行政机关的理解，妥善解决行政争议。