【要点提示】 土地权属发生争议后，人民政府或者土地行政主管部门具有确定土地权属的法定职责。人民政府或者土地行政主管部门在收到当事人的确权申请后，作出不予确权的答复，与土地管理法律法规赋予其对土地权属争议进行处理的职责要求相悖，属于违法的具体行政行为。 人民政府或者土地行政主管部门对当事人申请确权的事项作出的处理决定，内容应明确、具体，不应作出内容含糊不清、不具体、不明确的处理决定。否则，不利于当事人合法权益的保护。 人民法院审理行政案件，应坚持对被诉具体行政行为进行合法性审查的原则，对被诉具体行政行为进行客观、全面、合法的评判。对违法的具体行政行为，应依法予以纠正。 在土地行政确权纠纷案件的审理中，人民法院不能替代行政机关作出实体性的确权处理，不能用司法权替代行政权。只能依照行政诉讼法的规定作出维持、撤销或者部分撤销的判决，作出撤销判决的，应同时判决行政机关重新作出处理。只有这样，才能有效的维护原告的合法权益，有效地促使行政机关依法行政，维护法律的正确实施。 【案例索引】 陕西省咸阳市杨陵区人民法院（2009）杨行初字第00001号（2009年3月5日） 【案情】 原告谭某某 被告杨陵区国土资源局 原告谭某某从2000年开始便要求被告对其现使用的宅基地进行确权。2002年4月12日被告区国土局作出《关于谭东碧同志申请确认宅基地使用权的答复》，其主要内容是“……仅能对你现使用的部分宅基地暂时出具权属证明（因你户未进入规划区，未经有关部门批准，不得搞任何建设）；对已经政府依法实施规划划拨给别的农民使用的宅基地不予确权。”原告不服，继续申诉。被告于2008年10月6日又作出《关于徐西湾村村民谭某某申请宅基地确权有关问题的答复》：“……经调查核实我局已于2002年确权，你再次要求确权没有法律依据。” 原告谭某某诉称，我家从解放前至今就一直使用通过继承得来的祖辈宅基地。从土改至今一直没有变动，实用面积形状完全符合祖辈购置时的状况。后因同村同组或不同组的其他村民从不同角度采用不同的形式侵占原告的宅基地使用权。而且1997年李台乡政府组织工作队以清理庄基为名，非法对原告宅基地上的树木、土墙等物强行拆除。经区市两级法院判决乡政府行为违法，并赔偿原告的相关损失。1999年徐西湾村委会以清理庄基为名，两次在原告宅基地的窑洞上挖土，造成窑洞损坏。后经区市两级法院判决村委会行为违法，并承担赔偿责任。区市两级法院已两次确认了原告宅基地的合法使用权。因被告对原告该宅基地未明确确权，致使原告的合法权益不能得到保护。于是李台乡徐西湾村四组和三组村民徐某某等八户村民从不同角度侵占原告宅基地，原告诉至法院后被两级法院驳回，理由是该宅基地四至不清。从被告2002年的答复看，并非权属证明书，没有文号，没有调查核实的相关资料，内容含糊不清，不符合土地确权的实质要件。故请求法院判决被告对原告宅基地的使用权面积数字化，并由被告承担本案诉讼费。 被告区国土局未提供书面答辩状。其在庭审中辩称，原告请求的事项，我们在2002年、2008年已作出了答复。对其宅基地面积未数字化，是因为原告并未提供证据证明其原来的四至。原告目前老宅不符合现行政策，因其老宅处于村街道中心，影响乡村规划，原告也没有提出申请迁移老宅。 【审判】 杨陵区人民法院认为：原告谭某某申请被告区国土局对其祖留宅基地予以确权，被告两次给予答复，原告对被告所作第二次答复不服申请复议后向本院提起诉讼，符合起诉条件。被告在诉讼中未按行政诉讼法的有关规定提供相关证据材料，应承担不利的法律后果。被告虽在2002年4月12日对原告的申请给予了答复，但是经原告申诉上访，又于2008年10月6日给原告出具了答复，该答复即形成了新的具体行政行为，仍属于行政诉讼的审查范围。根据国土资源部《土地权属争议处理暂行办法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地主管部门应当在收到当事人的处理申请后七日内作出是否受理的决定。但是被告两个答复的内容与该规定相悖，属程序违法，依法应予撤销。被告的两个答复所认定的事实无相关证据证明，属事实不清，依法应予撤销。如答复中“部分宅基地”的面积、四至不明确；“暂时出具权属证明”含糊不确定；“你户未进入规划区”没有事实依据等。被告的两个答复虽然引用了相关法律、法规规定，但是未引用相关法律规定的具体条款，属适用法律错误，应予撤销。被告区国土局应依法对原告谭东碧的申请事项重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第二项第一、二、三目、《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定，判决：1、撤销杨陵区国土资源局2002年4月12日《关于谭东碧同志申请确认宅基地使用权的答复》和2008年10月6日《关于徐西湾村村民谭东碧申请宅基地确权有关问题的答复》 。2、责令被告杨陵区国土资源局在本判决生效后 在法律规定的时限内对原告谭东碧的宅基地确权申请重新作出处理。诉讼费50元由被告区国土局承担。 一审宣判后，原被告均未上诉。该判决议发生法律效力。 【评析】 本案纠纷因原告的祖留宅基地权属争议而引起。类似纠纷在土地行政案件中占有相当的比例。依法、公正、稳妥的处理好此类纠纷，是土地行政主管部门或者人民政府和人民法院所肩负的重要职责。如果处理不好，不仅不利于国家土地资源的合理利用，更不利于相对人及利害关系人权益的有效保护，甚至于激化矛盾，引发群体性事件，不利于社会稳定与和谐。本案中，原告谭某某的祖留宅基地因未经确权，在上世纪九十年代，先后与所在乡、村及村民发生了多起行政、民事纠纷，经三级法院多次审理，至今纠纷未得到根本性解决，原告谭某某的旧宅仍象“农夫的磨坊”一样矗立在徐西湾村九组街道的中央，大煞风景，与杨凌农科城的现代化风貌极不相称。 一、土地权属争议的法律概念和范畴 。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”，这是土地权属争议的法定含义，确定是否属土地权属争议案件的关键是要弄清是否是因土地所有权或者使用权发生的争议。土地所有权和使用权是以县级或县级以上人民政府通过确权并颁发权利证书得以确认的。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”该条第三款又规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”由此可见，土地权属争议是县级(包括县级)以上人民政府对农村集体土地所有权的确权或对国有土地使用的法定职责。 因土地所有权和使用权的确权而引发的争议，区分于其它土地行政案件，如土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件等。土地所有权和使用权是其他土地行政案件的基础和前提，土地所有权和使用权证是土地权属的法律依据或法律证明性文件。其他土地行政案件的处理必须以涉案土地权属明确为前提，否则就不能进入实体性处理，必须先行确权。 　　 　　 二、土地权属争议案件的处理主体 。依照《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该条第二款又规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。但是由于土地权属争议案件的复杂性、专业性较强，处理的难度较大，特别是一些土地权属争议的时间较长，有的长达十几年，甚至几十年，所以处理这类案件除了依照法律的规定外，还要尊重历史，照顾生产和生活。为规范土地权属争议案件的处理，2003年1月3日国土资源部第17号令公布了《土地权属调查处理办法》，该办法规定了县级以上国土资源行政部门负责调查处理土地权属争议案件，该《办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。”但该《办法》的第九条又规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。根据该《办法》的规定，土地权属争议案件的处理主体是县级以上人民政府、乡级人民政府或县级以上国土资源行政主管部门。 　　 　　 三、土地权属争议案件的处理程序 。实践中，大多数土地权属争议案件是由县级以上国土资源行政主管部门调查处理的，基本程序包括申请、审查、受理、确定案件承办人、调查取证、调解、提出处理意见、下达处理决定等。但对一些较为复杂、影响较大的土地权属争议案件，为了妥善、及时化解矛盾，维护稳定，县级以上人民政府、乡级人民政府也直接处理一些土地权属纠纷案件。但对县、乡人民政府直接处理土地权属纠纷案件，应当采用何种调查处理程序，对办案时间和文书送达时限等，只是在《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定了“乡级人民政府处理土地权属纠纷，参照本办法执行”，但在实际执行中操作性不强。笔者认为，在参照国土资源行政主管部门相同或类似的程序时，在办案时间和文书送达上可参照民事诉讼法的有关规定执行。特别需要注意的是，乡级人民政府处理土地权属纠纷中，如涉及下达处理土地权属纠纷的决定，应报县级人民政府批准，或由县级人民政府授权，因为确定土地的权属的权利在县级以上人民政府。总结我国现行法律和司法实践，土地权属争议案件的处理程序包括了行政先行程序、行政复议程序和诉讼程序。 1、行政先行处理程序（行政程序）.土地权属发生争议，根据《土地管理法》第十六条的规定和《土地权属调查处理办法》的规定，应由乡级人民政府、县级以上人民政府及县级以上国土资源行政主管部门进行处理，这种“处理”称为先行处理，即土地权属争议未经相关行政机关处理不得进入行政复议程序或司法程序，这是由我国实行的土地公有制度决定的。土地权属发生争议，应首先解决争议，争议解决后再进行土地登记和土地确权。《土地登记规则》第六十七条的规定，土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。但是，如果土地权属登记时没有提出争议，县级以上人民政府颁发土地权利证书后，有当事人提出权属争议并提供了相关证据，这种情况也应按土地权属争议案件进行调查处理，以确定当时的土地登记及确权是否有误，当事人对处理结果不服，可向上级人民政府提出行政复议。尽管行政复议法规定了公民法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法利益，就可以申请行政复议，但在涉及土地权属争议案件中，应经相关行政机关的先行处理再复议较为妥当，这样既便于下级行政机关自查自纠，也为当事人节省了成本，提供了便利，提高了效率。 2、行政复议前置程序（准司法程序）。行政复议前置是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉讼。”也就是说，土地权属行政案件提起行政诉讼的前提是行政复议案件，也即行政复议前置。但《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款又规定：“公民，法人或其他组织对涉及土地权属的具体行政行为不服可以直接向人民法院起诉”。对上述关于土地权属行政案件相互冲突的规定，笔者认为应按照新法优于旧法的原则，适用行政复议前置的规定。 土地权属行政案件实行行政复议前置有以下优点：①行政机关上下级之间有监督关系，一旦下级行政机关与管理相对人发生的纠纷，由上级行政机关先行复议，上级行政机关不仅可以及时了解本系统或本地区工作情况，而且还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制。②土地权属争议案件，专业性强，涉及面广，不仅涉及法律法规政策问题，更主要的是涉及到大量的土地业务问题，如土地的测绘、地界的确定、土地的开发登记手续等，处理解决这类案件需要有一定的土地专业管理知识，确立行政复议前置的原则，便于查明事实，分清是非，使土地权属行政争议得以及时解决。③土地权属争议的核心是土地所有权和使用权的归属问题，对土地权属争议的最终解决是通过县级以上人民政府确权办证来完成的，法院对人民政府的具体行政行为有法律监督权，但它不能代替政府的行政权，土地权属争议案件的行政复议前置有利于在目前法制环境下，处理好行政权和司法权的关系。值得强调的是，对土地权属行政复议前置，应严格掌握在对土地的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书的具体行政行为上，不能做任何扩大的解释，以防土地权属案件行政复议前置的滥用和误用。因此，《行政复议法》第三十条第一款的“具体行政行为”仅是指对土地等自然资源的所有权或者使用权权属的确认和颁发权属证书，不包括对土地权属侵权纠纷的裁决和征用、出让、划拨、调整土地权属的决定，也不包括涉及土地等自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施，如收回土地权属的处罚等其他具体行政行为。 3、行政诉讼程序（司法程序）。（1）注意区别司法权与行政权。行政复议后进入诉讼程序的土地确权案件，被告是县级以上人民政府或者土地行政主管部门。对此类案件的处理，人民法院应根据《行政诉讼法》第五条的规定，对土地确权的具体行政行为进行合法性审查，并根据该法第五十四条的规定作出维持、撤销和部分撤销的判决。应当注意的是，法院作出撤销和部分撤销人民政府或者土地行政主管部门的土地确权决定时，应同时责令人民政府或者土地行政主管部门在一定期限内重新作出土地确权的决定，但不应代替人民政府或者土地行政主管部门进行土地确权，不能用司法权代替行政权。杨陵区人民法院对本案的处理说明了，在土地权属纠纷案件中，法院对该类案件的监督应侧重在土地确权程序合法性的审查上，不宜在土地确权的实体问题（即土地权属）上作出处理。（2）对行政复议机关不作为的权利救济。由于复议机关不作为（如不予复议等），公民、法人或其它组织如何进行权利救济？笔者认为当事人可以根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定向法院提起行政诉讼，起诉复议机关不作为，请求法院判决复议机关限期履行职责。同时可以根据《行政复议法》第三十四条、三十五条的规定向组织、纪检、监察等部门提起申诉，要求复议机关履行职责，并对行政复议的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分，如造成损失，还可要求行政赔偿。但不能直接请求法院对土地权属纠纷案件进行处理。因为不论有何种理由和借口，如果准许土地确权案件未经行政复议就进入诉讼程序，那么这类案件的行政复议前置就形同虚设，实际上就是破坏了国家的行政复议制度，置国家的行政复议法于尴尬的境地。（3）行政复议决定和法院生效判决的执行。在土地权属纠纷案件中的行政复议决定和法院判决执行难，是一个较为突出的问题，既有体制上的原因，也有部门利益、领导个人等方面的原因，这在一定程度影响了法律的权威，所以当前行政机关依法行政，以身作则，积极认真履行生效复议决定及法院判决是重点要解决的问题。尽管行政诉讼法第六十五条规定了行政机关不履行法院判决，法院可以对该行政机关进行罚款、提出司法处理建议、追究主管人员和责任人员的刑事责任等处理措施，但在法院实际执行中却常常是与行政机关沟通，甚至是不了了之。因此在解决土地权属纠纷等案件中，怎样才能执行好生效的行政复议决定及法院判决，仍是一个值得深入探讨的问题。 　　 综上，在本案中，原告谭某某向杨陵区国土资源局提出宅基地确权申请，杨陵区国土资源局对本案争议的事实未作深入细致的调查，就作出原告状诉内容的答复，该答复内容既无法律依据，又缺乏事实依据，含糊不清，不明确，致使争议的宅基地权利归属依然处于界定不明的状态，这显然违背了立法目的，更不符合法律赋予其对土地权属争议作出处理的职责要求。因原告不服经过不断上访申诉，杨陵区国土资源局于2008年10月6日又作出了答复，该答复的内容更为简单，亦无法律依据，且该答复引用了2002年的答复。原告不服提起了行政复议，复议机关简单的作出了不予受理的决定，原告无奈，向法院提起诉讼。法院在审理中，应同时对两个答复的合法性进行审查。因为两个答复具有密切的关联性，即后者引用了前者，两个答复是不可分割的，是相互牵连的。只有这样，才能客观、全面、准确的对被告对原告的确权申请的处理是否合法性作出判断，从而切实的保护原告的合法权益，维护法律的正确实施。 在行政诉讼中，人民法院的职权是有限的，并不是无限的，人民法院必须依照行政诉讼法的规定来进行审理，不论是在程序上还是在实体上都应如此。通过本案的审理，笔者深切感到，原告谭某某的维权经历是多么艰难和悲怆，但又无不为其锲而不舍的维权意识而敬仰。从中也不难看出我们有些政府机关及其工作人员工作作风的浮躁和极端的不负责任。同时也值得我们每个人民法官在审判工作中深思。不论是政府公务员，还是人民法官，只要我们在具体工作中，能够多一些换位思考，能够本着“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执法理念，把群众的事当做自己的事一样对待，在执法中体现服务的精神，笔者相信，“谭某某现象”将永远成为过去，人民安家乐业，社会稳定和谐的景象也将是我们意料之中的。